José Luis Guerola Lazarte*
1. INTRODUCCIÓN
Un transporte eficaz, eficiente y seguro y que no contamine el medio ambiente, como es el transporte marítimo y oceánico, es de la mayor importancia para el comercio mundial. Lo es, en particular, para los países en desarrollo que mediante la apertura de nuevos mercados y nuevas fuentes de suministro buscan elevar sus niveles de producción y consumo.
En el caso del Perú, que tras su exitosa gestión para el establecimiento de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos de América1, ha continuado y continúa los procesos con el mismo fin con otras regiones y países del mundo: China, Singapur, Canadá, Chile, la Unión Europea (UE), Tailandia, Canadá, México, etc., lo más probable es que la tasa anual de crecimiento de su comercio siga aumentando por encima de la impresionante tasa a la que últimamente ha venido creciendo. En nueve años, entre 1997 y el 2006. El comercio exterior de bienes del Perú se ha más que triplicado pasando de $46 744 millones en 1997 a $23 228 millones en el 2006. En el 2007 ese comercio superó los $27 000 millones con un crecimiento de las exportaciones de 20%.
Para atender ese crecimiento es necesario optimizar el transporte oceánico, promover y desarrollar el transporte de cabotaje, mejorar la infraestructura, eficiencia y productividad portuarias y desarrollar la conectividad de los puertos –es decir las conexiones de los puertos con sus respectivas áreas de influencia–, mediante la construcción de carreteras y vías férreas.
Con esos cambios en el comercio exterior, en algunos casos los costos de transporte pueden resultar siendo más altos que los costos arancelarios. La competitividad del comercio del país dependerá entonces de lograr bajos costos de transporte.
Sin embargo, en los países en desarrollo, el Perú entre ellos, los costos de transporte son sustancialmente más altos que en las naciones desarrolladas, lo que resulta en un menor comercio y, sin duda, en menores ingresos para ellos2. Se necesita reducir esos costos.
2. TENDENCIAS EN EL TRANSPORTE MARÍTIMO Y AUMENTO DEL COSTO DE LOS BUQUES
El transporte marítimo oceánico está influenciado por dos tendencias principales: el desarrollo del comercio internacional y el desarrollo tecnológico e institucional.
El comercio internacional, y particularmente el comercio marítimo internacional, sigue creciendo. Se estima que en las últimas cuatro décadas, el comercio marítimo mundial se ha más que quintuplicado, pasando de menos de 6 000 billones de toneladas-millas en 1965, a más de 30 000 billones de toneladas millas en el 20003. El desarrollo del comercio es la base del desarrollo económico.
Para el desarrollo del comercio se requiere un transporte eficaz. El transporte marítimo, internacional y de cabotaje, es la respuesta. A nivel mundial más de 90% del transporte se realiza por vía marítima.
En lo que respecta al desarrollo tecnológico, en las últimas décadas han tenido lugar importantes desarrollos, especialmente en los dos subsectores principales de esa industria:
- los servicios de línea o de carga general regularmente programada; y,
- los servicios de carga a granel no programada, que incluye el transporte de hidrocarburos, minerales, granos y otros productos similares4.
En el marco del desarrollo tecnológico se ha producido:
- con el desarrollo de los contenedores, un importante desarrollo de los servicios de línea, y particularmente de los servicios de carga general unitarizada, con tendencia a la utilización de buques portacontenedores cada vez más grandes;
- un gran aumento del tamaño de los buques de carga a granel que están siendo utilizados a grandes distancias y en tráficos de gran volumen; y,
- una mayor utilización de buques cada vez más especializados, como los buques de gas licuado natural (GLN) y gas licuado de petróleo (GLP).
Además, como resultado del desarrollo tecnológico existen tendencias hacia:
- la automatización; y,
- el empleo de tripulaciones reducidas, particularmente en los buques de los países desarrollados con economías de mercado.
Eso, en lo que concierne al aspecto naviero.
En lo que respecta a puertos, desde finales de la década de los 70 se han hecho evidentes nuevas dimensiones de los sistemas de producción portuaria, que han dado lugar a la ruptura del sistema convencional de producción en masa.
Han ocurrido los siguientes cambios:
- cambios tecnológicos, como la unitarización y la contenedorización, y una gran introducción de tecnología de información (TI), etc.
- cambios organizacionales (entrega justo-a-tiempo, manufactura, logística y transporte multimodal);
- liberalización de los mercados mundiales (creación de la Unión Europea, globalización, etc.); y,
- cambio de políticas portuarias con tendencia hacia una menor intervención estatal en la economía portuaria (privatización de los puertos estatales, concesionamiento portuario, etc.).
Esos cambios han afectado profundamente la industria portuaria y han
intensificado la competencia portuaria5.
Aunque esos desarrollos navieros y portuarios han reducido el costo por unidad de carga transportada, también han originado un aumento del costo total de los buques especializados: buques portacontenedores, buques petroleros, buques de transporte de GLN, GLP y otros, lo que, por la falta de capitales, tiene importante incidencia en el desarrollo de las marinas mercantes nacionales de países en desarrollo.
3. AMÉRICA LATINA Y LAS POLÍTICAS NAVIERAS
A lo largo de la historia, en el transporte marítimo se han desarrollado en el mundo dos políticas navieras principales: la política proteccionista y la política liberal6.
Con el fin de fomentar el desarrollo de sus marinas mercantes, en el pasado todos los países de América Latina fueron partidarios de una política naviera proteccionista.
Para instrumentar sus políticas navieras proteccionistas los países de la región utilizaron dos mecanismos principales:
- la reserva de carga; y,
- restricciones a la participación extranjera en las actividades de transporte marítimo nacional.
Mediante la reserva de carga –también conocida como protección a la carga–se concede a los buques de un Estado de bandera el derecho a transportar el total o un porcentaje del total, del volumen de las cargas de importación y exportación de ese Estado, sea que éstas sean compradas por el Estado (a nivel central, regional o municipal) o por las diferentes agencias gubernamentales; o que se trate de carga privada del comercio internacional de ese Estado7.
En general, la reserva de carga es unilateralmente impuesta por el Estado de bandera, pero también se suele aplicar mediante acuerdos bilaterales o multilaterales, en los que están involucrados dos o más países.
De otro lado, las restricciones a la participación extranjera usualmente fijan una participación máxima de capital extranjero en la propiedad de una compañía naviera, o de facto prohíben la participación extranjera en actividades conexas al transporte marítimo, como la construcción de buques, el suministro de tripulaciones, etc.
4. EVOLUCIÓN DE LA RESERVA DE CARGA EN LATINOAMÉRICA
Originada primero en Argentina en 1948 con la promulgación de la Ley 6087 al término de la II Guerra Mundial, la reserva de la carga de importación y exportación fue considerada en ese país como una importante herramienta para promover el desarrollo de una flota de buques de bandera argentina.
Después, con la promulgación en 1956 de la Ley 12041 Chile siguió ese ejemplo y mediante esa ley estableció un mecanismo de reserva de la carga comercial en el tráfico internacional, es decir, de la carga pública y privada, requiriéndose que cuando menos 50% de las importaciones y exportaciones del país fueran transportadas en buques de bandera chilena.
Más tarde, durante las décadas de los 60 y los 70, en los países en desarrollo en general, y en América Latina en particular, continuó creciendo el interés por el desarrollo del sector de transporte marítimo. Ello se reflejó en varias resoluciones de la Organización de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD) y de otros organismos internacionales como la Organización Marítima Internacional (OMI) y particularmente en la adopción, en 1974, del Convenio de las Naciones Unidas para el establecimiento de un Código de Conducta para las Conferencias Navieras. También se evidenció en el crecimiento, en los países en desarrollo y en algunas economías estatales, de empresas de transporte marítimo de propiedad o controladas por el Estado.
Efectivamente, siguiendo las experiencias de Argentina y Chile, el Perú y otros países de la región como Brasil, Cuba, Colombia, Ecuador, México y Venezuela, elaboraron legislaciones destinadas a desarrollar sus flotas mercantes, similares a las que habían formulado Argentina y Chile. En algunos casos, como en el de Brasil y el Perú, la reserva o preferencia de carga fue acompañada de un programa destinado a promover la construcción de buques8. Como medida proteccionista, la reserva de carga se expandió rápidamente a través de toda la región.
Como resultado de esa política naviera, durante el primer gobierno del Dr. Alan García Pérez, a fines de la década de los 80 el Perú llegó a reservar para los buques mercantes nacionales –aquellos registrados en el Perú que utilizaban el pabellón nacional– hasta el 50% de la carga proveniente o destinada hacia el país9.
A la postre, no todas las medidas para desarrollar las flotas mercantes fueron aceptables. Es que la reserva de carga, aunque conveniente para las empresas navieras, lamentablemente dio lugar también en el Perú al establecimiento de un régimen naviero ineficiente y al desarrollo de prácticas navieras inapropiadas que se prestaron a muchos abusos y, posiblemente, a algunos casos de corrupción como fue la compra de los buques construidos en Italia “Marañón” y “Ucayali”.
En efecto, no obstante que al amparo de las políticas proteccionistas, las flotas mercantes de los países latinoamericanos registraron un notable crecimiento, el sistema de “waivers” afectó a los usuarios del transporte marítimo; y, lo que fue más grave, perjudicó al comercio marítimo internacional, a través del cual –como antes se ha dicho– tiene lugar más del 90% del comercio con el exterior.
5. IMPACTO DEL DESARROLLO TECNOLÓGICO EN LA INDUSTRIA NAVIERA: LA CONTENEDORIZACIÓN
A comienzos de la década de los 90 el desarrollo de las flotas mercantes nacionales en Latinoamérica se derrumbó, cuando con el objeto de promover el comercio fue eliminada la reserva de carga y se adoptaron políticas de transporte marítimo liberales.
Varias causas han sido mencionadas como responsables de la desaparición de la Marina Mercante Nacional (MMN), incluyéndose entre ellas, obviamente, la eliminación de la reserva de carga10. Pero se olvida que un factor principal de esa situación fue el formidable impacto del desarrollo tecnológico de las últimas décadas en el transporte marítimo, para hacer frente al cual se requería de grandes capitales que muy pocos países latinoamericanos tenían. Es probable que ese fuera el factor esencial que tuvo que afrontar la MMN.
Ciertamente, el desarrollo del sistema de contenedores golpeó duramente los círculos navieros de Latinoamérica en su eslabón más débil: la escasez de capitales11.
Y es que el transporte marítimo de contenedores requiere de la inversión de grandes capitales, y la competencia en ese sector termina centralizada en la capacidad de acceso a ellos. Por su mayor facilidad para obtener capitales las empresas extranjeras gozaban de una ventaja comparativa sobre las empresas nacionales. En consecuencia, solo las firmas latinoamericanas que fueron capaces de obtener en cantidad apropiada capitales locales, gubernamentales o foráneos, pudieron seguir compitiendo con las empresas extra regionales12.
Se podría concluir entonces señalando que el impacto en el transporte marítimo de la nueva tecnología de transporte en contenedores a comienzos de la década de los 6013, y la liberalización del comercio en la década de los 90, fueron los factores principales que originaron la declinación o desaparición de las marinas mercantes de los países de la región.
6. EL CAMBIO DE POLÍTICA NAVIERA EN EL PERÚ
Efectivamente, en la década de los 90 no solo en el Perú sino también en la región en general, se produjo un cambio radical de las políticas navieras y de los modelos económicos adoptados para lograr el desarrollo económico.
En el Perú, mediante la promulgación del Decreto Legislativo 644, expedido como consecuencia de las Decisiones 288 y 314 adoptadas en la Comunidad Andina de Naciones (CAN), en 1991 se decidió liberalizar las actividades de transporte marítimo. La Decisión 314 instó a los Países Miembros de la Comunidad Andina: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela a revisar sus legislaciones nacionales. El cabotaje no fue incluido en el ámbito de la Decisión 314.
Tras el impulso generado por el transporte en contenedores, con la consiguiente exigencia de inversión de nuevos capitales, y tras la aplicación de las Decisiones 288 y 314 de la CAN, la MMN rápidamente desapareció. Los buques abanderados en el país fueron registrados en países de registro abierto, llamados “países con pabellón de conveniencia”, y–principalmente–fueron vendidos. Los navieros nacionales abandonaron las actividades navieras.
La MMN que había llegado a su cenit cuando en la década de los 80 llegó a contar con 62 buques de gran tonelaje, con un tonelaje de peso muerto (TPM) que superaba el millón de toneladas14, se redujo a un solo buque comercial inscrito en sus registros.
Tras la desaparición de la MMN se hicieron varios intentos, pobres y aislados, para reconstruirla. Ninguno de ellos culminó con éxito.
7. LA LEY 28583, DE REACTIVACIÓN Y PROMOCIÓN DE LA MMN
Tras la formulación en el Congreso Nacional de varios proyectos de ley destinados a reactivar la MMN, que no llegaron a progresar, en junio de 2005 fue promulgada la Ley 28583, de Reactivación y Promoción de la MMN15.
La promulgación de esa ley debe considerarse como un hecho significativo, habida cuenta que desde el ocaso de la MMN en la década de los 90 y hasta el 2005, se habían formulado varios proyectos legislativos con el fin de reactivarla, sin que el Congreso hubiera decidido aprobar alguno. Sin embargo, existen varios aspectos que en el marco del establecimiento de una política naviera deben ser considerados.
En efecto, la Ley de Promoción y Reactivación de la MMN establece una política naviera. A tal efecto, su artículo 1º –que es una Disposición Preliminar– señala como política naviera, que el Estado “apoyará a los navieros nacionales y a las empresas navieras nacionales para que puedan participar competitivamente en los mercados mundiales de transporte acuático”.
En el fondo, el propósito de ese enunciado es bueno, porque reconoce la necesidad de una MMN atendiendo a los beneficios económicos y de otro orden que pueden resultar de la existencia de ésta. Una Marina Mercante propia, eficaz, eficiente, y segura, puede favorecer el desarrollo de nuestro comercio, y por consiguiente de nuestra economía. En particular, puede ser importante su contribución al mejoramiento del déficit de la balanza de pagos, la creación de nuevos puestos de trabajo, el desarrollo de actividades conexas al transporte marítimo, y, fundamentalmente, el aseguramiento de la disponibilidad de transporte marítimo en caso de conflictos o emergencias. Pero si la MMN carece de los requisitos de eficacia, eficiencia y seguridad, no se justificarán los esfuerzos y recursos económicos que se necesita invertir para promover su desarrollo.
Dicho lo anterior, se debe reconocer que el enunciado del artículo 1º, es bastante ambicioso y que la implementación de esa política será difícil.
En efecto, lo que se está proponiendo es que los buques mercantes abanderados en el Perú y los buques de propiedad de nacionales –que constituirían la Flota Mercante Nacional (FMN) – participen competitivamente en los mercados mundiales de transporte acuático, frente a buques de empresas navieras con activos navieros muy grandes y de gran reconocimiento internacional.
El enunciado no propone la participación de una FMN solo en el ámbito regional sudamericano, o a la participación de dicha flota solo en el ámbito subregional andino, sino que plantea la participación de una FMN en todos los mercados mundiales, política para cuya implementación se requiere, entre otras acciones, de la inversión de ingentes recursos de capital, sean éstos del Estado o del sector privado, en este último caso sean nacionales o extranjeros.
8. PERSPECTIVAS DE PARTICIPACIÓN DE BUQUES NACIONALES EN LOS DIFERENTES MERCADOS
Para implementar la política de apoyar a los navieros nacionales y a las navieras nacionales, para participar competitivamente en los mercados mundiales de transporte acuático se requiere, entre otras cosas, analizar cuáles son las características de esos mercados.
En el transporte acuático, los más importantes mercados son: el mercado de transporte de carga general, y principalmente de carga contenedorizada; el mercado de transporte de mercancías a granel líquidas; el mercado de transporte de mercancías a granel sólidas o secas; y, el mercado de turismo en cruceros.
· Mercado de transporte en contenedores
Desde que, gracias a la visión de Malcolm McLean, el primer buque portacontenedores cruzó el Atlántico en mayo de 1956, hace ya 54 años, el comercio mundial está dominado por el tráfico contenedorizado.
Ahora, en términos de valor, el tráfico de contenedores transporta el 60 por ciento del comercio mundial. Se espera que en el 2010 esa participación llegue al 70 por ciento16.
El éxito del transporte en contenedores se debe a la facilidad de su manipulación y a la protección que ellos brindan contra daños y robos y a su eficiencia.
Un operador de grúas pórtico debidamente entrenado puede embarcar y descargar carga con un muy reducido grupo de estibadores en el buque y de trabajadores en tierra, para efectuar lo cual, en la década de los 50 se hubiera requerido varias decenas de trabajadores. De otro lado, el empleo de contenedores ha reducido el tiempo de permanencia de los buques en puerto –denominado tiempo de rotación– de 3 semanas a menos de 24 horas. Esa mayor eficiencia ha educido dramáticamente también el costo del transporte marítimo. Antes de la llegada de los contenedores, el costo del transporte marítimo era típicamente de 5 a 10 por ciento del precio de las mercancías al por menor. Ahora una motocicleta de $6 000 puede ser transportada en transporte intercontinental por solo $85, un 1.5 por ciento de su valor. Asimismo, un tarro de cerveza de $1 dólar puede ser transportado por un centavo17.
El problema a enfrentar en el mercado de contenedores es la tendencia principal a la construcción de buques cada vez más grandes, lo que, de un lado, por las economías de escala, hace más económico el costo de transporte, pero que, de otro lado, da lugar a un significativo aumento del costo total de los buques y al requerimiento de más grandes capitales.
Hay ahora en servicio más de 140 buques portacontenedores, cada uno de ellos con una capacidad mayor de 6 000 teus, y se ha ordenado la construcción, y/ o se está construyendo, alrededor de 250 buques más, lo que constituye 2 millones de teus adicionales y lo que representa el 46% de las órdenes actuales para la construcción de buques.
Los últimos buques post-Panamax tienen una capacidad de más de 8 500 teus. China Ocean Shipping Corporation (COSCO) recientemente ordenó a Hyundai Heavy Industries la construcción de una serie de buques con una capacidad aún mayor: 10 000 teus. Ya está en operación un buque de Maersk que transporta 15 000 teus, requiere de 11 grúas pórtico y tiene una velocidad de 31 nudos.
En el mercado de contenedores no parece ser viable la participación de una FMN. Cuando menos no en los principales tráficos entre puertos concentradores, puertos de trasbordo o puertos “hub”. Tal vez sí en los tráficos Norte-Sur, en los que no se requiera buques post-Panamax mayores de 4 500 teus. Y eso, mediante un gran esfuerzo.
Efectivamente, esa participación sí podría tener lugar en los tráficos de alimentación, desde los puertos alimentadores a los puertos “hub” con buques más pequeños que los empleados en los tráficos troncales. Y es que paralelamente al crecimiento del tamaño de los buques, en el mercado de alimentación, que es el otro extremo del espectro del tamaño de los buques, se está definiendo un escenario de buena demanda de buques. En ese escenario buques de bandera nacional podrían encontrar un apropiado nicho económico, si llegaran a cumplir los requerimientos para una adecuada participación.
El número de buques post-Panamax en el mercado naviero es grande, lo que está originando un considerable efecto de cascada de buques más pequeños, disponibles para operar en los tráficos regionales. Con la expansión del Canal de Panamá y la construcción de una nueva esclusa, que marcha exitosamente, esa tendencia se acelerará aun más.
Actualmente son pocas las empresas navieras que atienden el mercado nacional de exportación e importación en el tráfico de línea. Entre ellas Maersk, Evergreen, CSAV, Mediterranean, CCNI, Mitsui, y otras. Ellas enfrentan entre sí una seria competencia, prevaleciendo en el transporte de nuestro tráfico de carga las compañías chilenas CSAV y CCNI.
- Mercado de transporte de mercancías a granel líquidas
En el mercado de transporte de mercancías a granel líquidas, el petróleo sigue siendo el principal producto transportado y participa con cerca del 70%. Al petróleo le siguen el gas licuado natural (GLN) y los gases licuados de petróleo (GLP) y el transporte de petroquímicos.
Sin embargo, para el mercado de transporte de crudos entre las principales regiones del mundo se utilizan principalmente buques supertanques de doble casco, de 300 000 o más toneladas de arqueo bruto. Y también se necesitan buques altamente sofisticados para el transporte de GLN y GLP y productos químicos.
Dadas las características de ese mercado, parece poco probable la participación exitosa en él de una FMN. El gas de Camisea que sea exportado, por ejemplo, lo será en buques de bandera extranjera.
La situación es distinta en lo que concierne al tráfico de cabotaje de hidrocarburos y otros productos de petróleo. Como era antes, el transporte de crudos desde Talara hacia La Pampilla, que es un tráfico de cabotaje, debería efectuarse con buques de bandera nacional. Igualmente, la distribución de productos de la refinación debería efectuarse en naves nacionales en tráfico de cabotaje. Claro, para ello se requerirá retirar del servicio los buques que por razones técnicas y por regulaciones internacionales son obsoletos, y ellos deberán ser reemplazados por unidades aparentes.
La Marina de Guerra ha adquirido recientemente dos petroleros rusos para reemplazar dos petroleros obsoletos, que en cumplimiento de las reglamentaciones internacionales han tenido que ser retirados del servicio18.
En conclusión, el transporte de hidrocarburos en el tráfico de cabotaje es una propuesta aceptable para la participación en él de buques de una FMN. Por ello, no tiene explicación la venta a una empresa extranjera de una empresa naviera nacional que operaba en ese mercado en tráfico de cabotaje. Menos aún la facultad que se otorgó a la empresa extranjera chilena de monopolizar dicho tráfico durante varios años.
Se debe recordar que los buques que hacían cabotaje de hidrocarburos en nuestro país desaparecieron de la escena marítima, cuando en 1995 el Perú se vio envuelto en un conflicto internacional. Y es que no se tuvo en cuenta que el transporte y la distribución de petróleo y de los productos asociados al petróleo, utilizando buques nacionales, puede ser esencial para la seguridad nacional y que por razones estratégicas es necesaria una flota petrolera nacional.
- Mercado de transporte de mercancías a granel sólidas
En el transporte marítimo de mercancías a granel sólidas o secas se destaca el transporte de minerales principalmente de hierro, y de carbón, granos, bauxita/ alúmina y fosfatos. El Perú exporta principalmente minerales, como plomo, zinc y cobre y, además, exporta harina de pescado; e importa principalmente granos como trigo y maíz. Próximamente exportará grandes volúmenes de los fosfatos de Sechura. También hay un importante tráfico de cabotaje de Marcona a Chimbote, para las refinerías de acero.
Las mercancías a granel sólidas siguen siendo sumamente importantes en el transporte marítimo, y representan casi la cuarta parte del total embarcado anualmente.
Sin embargo, para asegurar en ese mercado la competitividad de nuestros productos, en el tráfico internacional se debería utilizar principalmente buques graneleros de 70,000 toneladas de arqueo o más. Muchas navieras utilizan buques Panamax, lo que reduce los costos del transporte.
En tal mercado sí parece posible la participación de buques de una FMN, siempre que para lograr economías de escala se utilicen buques graneleros y mineros de importante tonelaje, y siempre que la eficacia y eficiencia con que se realice tal transporte permita tener la debida competitividad frente a navieras extranjeras. La continuada utilización de buques graneleros de pequeño tonelaje puede afectar la competitividad de nuestros productos de exportación, salvo que tenga lugar en ciertos tráficos de cabotaje.
· Mercado de turismo en cruceros
Por último está el mercado de turismo de cruceros. En los últimos años, a nivel internacional se han efectuado en esa industria grandes inversiones y, en la actualidad, más de 7 millones de personas participan anualmente en viajes de crucero19.
Sin duda el mercado de turismo de crucero es un mercado creciente en todo sentido. Pero ese mercado es muy competitivo y demanda mucho capital, por lo que es totalmente improbable que buques de la FMN puedan participar con éxito en un mercado de esas características.
En camino hacia la consolidación
Pero además, frente al panorama marítimo que se ha descrito y al interés por desarrollar una MMN, se debe tener presente que, en la actualidad, con el auge que han cobrado las modalidades de fusión y alianzas de las empresas navieras, importantes empresas navieras de nivel mundial han desaparecido y continúan desapareciendo.
En efecto, en la década pasada ha habido una consolidación sustancial del sector de transporte marítimo oceánico. Aunque esa tendencia se ha observado en todos los subsectores de esa industria, ella ha sido más aparente en el subsector de transporte marítimo de contenedores, donde se estima que en la actualidad los 25 porteadores más importantes del mundo controlan más del 60 por ciento de la capacidad de la flota mundial de buques portacontenedores20.
Los mercados mundiales de transporte marítimo están dominados por empresas navieras de gran capacidad, que no solo operan en el transporte marítimo, sino también, en el rol de operadores portuarios incursionan en actividades portuarias.
El movimiento de consolidación del sector de transporte marítimo comenzó con acuerdos entre empresas navieras para compartir celdas. Para lograr una mayor flexibilidad de sus servicios y brindar una mayor cobertura geográfica, los porteadores alquilaban celdas en buques de otros porteadores.
A fin de lograr mayor eficiencia y proveer un mejor servicio a los expedidores, las alianzas multicomerciales entre los porteadores acordaron compartir buques, utilizar terminales comunes, servicios de avituallamiento conjuntos, compra conjunta de contenedores, etc.
La actual actividad de fusiones y adquisiciones ha conducido el concepto de alianzas a su última etapa: una propiedad y control total bajo una sola sombrilla corporativa.
Los tres porteadores de contenedores más grandes del mundo ilustran los esquemas de crecimiento del sector de transporte marítimo de contenedores.
A comienzos del presente siglo (Siglo XXI) Maersk Sea Land, el operador de transporte marítimo de contenedores más grande del mundo, ya operaba alrededor de 250 buques con 550 000 teus de capacidad, y era la mejor demostración del progreso de las alianzas globales hacia una sola propiedad corporativa21.
Hasta 1990 las empresas Maersk y SeaLand habían operado separadamente, cada una constituida como un operador principal. Para mejorar sus servicios y lograr eficiencias operacionales, en 1991 dichas empresas formaron una alianza global. Continuando esa tendencia, a mediados de 1999 Maersk compró en $800 millones los activos de transporte oceánico de SeaLand22.
La empresa combinada Maersk Sea Land casi duplica en tamaño a Evergreen, que es su más cercana competidora. Los orígenes de esta última, establecida en Taiwán, se remontan a 1968. Evergreen ilustra el crecimiento de una empresa, principalmente en base a su expansión interna23.
Evergreen es la segunda operadora más grande del sector de transporte de contenedores, con más de 130 buques y 310 000 teus de capacidad24.
En este subsector, la tercera operadora más grande es P&O Nedlloyd, una empresa que es resultado de la fusión en 1996 de P&O Containers y Nedlloyd. La compañía opera casi 120 buques con alrededor de 270 000 teus de capacidad25.
Esas tres empresas, y otras, como las empresas chilenas CSAV y CCNI operan en el Perú. Sorprendentemente, estas últimas captan el más alto porcentaje del tráfico comercial de nuestro país.
Para el futuro se espera que la consolidación de empresas de transporte oceánico continúe. Ciertamente, en la búsqueda de lograr las economías de escala que se presentan en el sector de transporte en contenedores, cabe esperar una ulterior consolidación de los porteadores de contenedores.
También es probable que la consolidación invada otros sectores de la industria de transporte, continuando una tendencia que, en los últimos años ha sido muy fuerte, y que ha dado lugar a la constitución de compañías más poderosas, con las que los puertos y los proveedores de servicios portuarios tendrán que competir.
En ese escenario no parece que existan condiciones para la participación de buques de bandera nacional; a no ser que esa participación se concentre en los tráficos de alimentación.
9. LA LEY 28583, DE REACTIVACIÓN Y PROMOCIÓN DE LA MMN
Como antes se ha indicado, en junio de 2005 se promulgó la Ley 28583, de Reactivación y Promoción de la MMN, con el fin de establecer los mecanismos para promover la reactivación y promoción, tanto de la MMN como de la Industria de Construcción y Reparación Naval, dentro de un régimen de libre competencia.
Sin duda, una importante finalidad.
También es objeto de esa ley promover las actividades directas y conexas inherentes al transporte acuático nacional e internacional. Con ese propósito, la ley establece principalmente diversos cambios en el marco jurídico y, principalmente, en el marco fiscal.
Sin embargo, habría que preguntarse si dadas las condiciones y requerimientos de los mercados, los mecanismos que contiene la ley serán suficientes para promover la reactivación y el desarrollo de la MMN y si ellos permitirán superar las barreras que actualmente se están oponiendo a ese desarrollo.
Asistencia al sector
Las industrias de transporte marítimo y de construcción naval tradicionalmente han recibido asistencia gubernamental, principalmente en forma de subsidios. Para lograr el desarrollo de ese sector, tal asistencia ha sido concedida y aún continúa siendo concedida por muchos gobiernos.
Existen diversos tipos de medidas de apoyo. Como se ha dicho, algunas de ellas en forma de subsidios, tanto directos como indirectos. Otras, tienen la modalidad de asistencia financiera, o de asistencia a través de regulaciones, como la reserva de carga o las restricciones al cabotaje.
Entre las muchas medidas de asistencia al sector cabe incluir las siguientes26:
- Subsidios a la operación y construcción de buques: fondos operativos, donaciones, reestructuración de las operaciones y la producción, desguace de buques, concesiones comerciales y programas para establecer apropiadas tasas de conversión;
- Programas financieros: reducción de tasas a los préstamos y al otorgamiento de garantías a los préstamos, a los astilleros y por los astilleros, o a la compra directa de buques a través de instituciones gubernamentales o de instituciones relacionadas con los gobiernos;
- Créditos de exportación: reducción de tasas a los préstamos y de garantías a los préstamos otorgados a los compradores extranjeros de buques y reducción de las tarifas a los expedidores;
- Beneficios impositivos: depreciación acelerada de activos, créditos tributarios, aplazamiento de los programas de pago, o programas de excepción a los astilleros o compañías navieras;
- Apoyo regulador y de mercado: reserva de carga, acuerdos de conferencia, operaciones de propiedad gubernamental o dirigida, acuerdos bilaterales, exoneración de derechos de importación, recaudaciones y restricciones, requisitos de compra nacional, y restricciones al cabotaje;
- Programas económicos o sociales: programas nacionales generales, como establecimiento de escuelas de formación y capacitación para oficiales, impuestos a la seguridad social, exoneraciones, etc., que, disminuyen los costos operacionales o los precios de los buques para una industria marítima nacional cuando compiten por carga internacional, o por contratos de construcción de buques.
Algunas de estas medidas de apoyo han sido incorporadas en la Ley 28583, de Promoción de la MMN. Mediante una modificación a esa ley, cuyo proceso está en marcha, es posible que se incorporen otras. A estas alturas cabe preguntarse:
¿Cuáles son los elementos esenciales de la nueva Ley de la Marina Mercante?
Los elementos esenciales son:
a. Libertad de acceso al transporte internacional
Como en 1991, cuando con las Decisiones 288 y 314 de la CAN se adoptó la política naviera de corte liberal, la nueva ley dispone la eliminación de todas las restricciones legales o administrativas que impidan o limiten el libre acceso a los tráficos, servicios y rutas del transporte acuático comercial, y establece la libertad total de rutas y permisos de operación en esos tráficos. Todo ello con sujeción a la aplicación del principio de reciprocidad.
Sin duda, se trata de una política naviera de corte liberal adecuada, que deja de lado definitivamente la política proteccionista de la reserva de carga vigente en el país hasta 1991.
b. Cabotaje
Como elemento importante de la política naviera, como lo hace la mayor parte de los países del mundo se reserva el cabotaje exclusivamente a las naves mercantes de bandera peruana, de propiedad de armadores nacionales o de empresas navieras nacionales.
Por razones de seguridad y defensa nacional y tras la experiencia del conflicto internacional de 1995, se reserva para los buques de la Marina de Guerra hasta un 25% el transporte de hidrocarburos en tráfico nacional o cabotaje.
Sin embargo, cuando no existan naves propias para el cabotaje, se permite el fletamento de naves de bandera extranjera tomadas en arrendamiento financiero o fletamento a casco desnudo con opción de compra obligatoria por navieros nacionales o empresas navieras nacionales, hasta por un periodo no mayor de 6 meses.
La verdad es que con esta última disposición no parece que se promoverá mucho la adquisición de naves y su incorporación al Registro Nacional de Buques.
c. Aplicación del principio de reciprocidad
Las leyes nacionales que han regulado el transporte marítimo de carga y pasajeros, siempre han establecido como uno de sus elementos fundamentales el Principio de Reciprocidad. Sin embargo, aun cuando existía una FMN las autoridades de transporte marítimo nacionales tuvieron bastante cautela en aplicar ese principio.
El principio de reciprocidad consiste en que si, en acto unilateral, a los navieros nacionales o a las empresas navieras nacionales, se les impide en un país el transporte de exportación o importación, total o parcial, de mercancías y/o pasajeros de ese país; o si se comprueba que existe discriminación contra navieros nacionales o empresas navieras nacionales, o existencia de regímenes de reciprocidad negativa o actos de excepción comercial declarada, de oficio o a solicitud de parte, no se permitirá transportar mercancías y/o pasajeros desde o hacia el Perú, a las naves que enarbolen el pabellón de ese país o a las naves que hayan sido fletadas u operadas en cualquier modalidad por navieros o empresas de ese país.
Igualmente, si como consecuencia de la aplicación de disposiciones de reserva de carga o de acuerdos bilaterales, o de la aplicación de convenios de línea, de conferencia, de pool, o de cualquier otro tipo, de naturaleza privada, entre navieros o empresas navieras extranjeras, públicas o privadas, a los navieros nacionales o a las empresas navieras nacionales, se les excluye o no se les permite transportar mercancías y/o pasajeros hacia o desde dichos países, o en general tener acceso total o parcial a un convenio, de oficio o a solicitud de parte a las naves que enarbolen el pabellón de ese país o que sean fletadas de terceros países por navieros o empresas navieras de ese país, se las excluirá del tráfico equivalente en el Perú.
Asimismo, se promoverá el principio de reciprocidad positiva.
Sin duda la aplicación del principio de reciprocidad es conveniente. Pero se debe tener en cuenta que hay países que discriminan negativamente a buques con otros pabellones y sin embargo, su importancia naviera es tal, que la aplicación a ellos de medidas de reciprocidad, podría afectar leve o seriamente el comercio marítimo del país. Ese es el caso de EEUU que reserva para los buques abanderados en su pabellón, el transporte de ciertas mercancías, y a cuyas empresas marítimas sería difícil aplicarles en el Perú reciprocidad negativa.
d. Competencia frente a buques de registros abiertos
La ley dispone incentivar el desarrollo de la MMN, para que ella compita, en igualdad o en mejores condiciones, con empresas establecidas en países de baja o ninguna imposición tributaria.
Es evidente que para lograr ese fin se tendrá que hacer frente a la competencia
de buques que enarbolan “pabellones de registro abierto” como los de Panamá, Liberia, etc. Ese objetivo parece ser difícil de alcanzar, a menos que se decida adoptar disposiciones de carácter fiscal y tributario equivalentes a las que rigen en dichos países, lo que en el marco de la política económica del país podría no ser conveniente.
La imposición de un régimen tributario que grave el tonelaje y no los beneficios de las empresas, como es el caso de la Ley de Tonelaje adoptada en Gran Bretaña, Noruega y otros países europeos hace algunos años, podría ser altamente eficaz para incentivar el desarrollo de la MMN.
Actualmente se señala que se analiza en el Congreso Nacional si sería conveniente la imposición de “tasas compensatorias”, sin tener en consideración que no se debe adoptar medidas que puedan afectar el comercio nacional.
e. Participación del capital extranjero
De otro lado, la ley proporciona incentivos a los navieros nacionales y a las empresas navieras nacionales, que sean propietarias de cuando menos un buque de bandera peruana y cuenten con el correspondiente Permiso de Operación, y a las empresas que tengan buques en arrendamiento bajo las modalidades de arrendamiento financiero o arrendamiento a casco desnudo, con opción de compra obligatoria.
En la actualidad no existen buques mercantes de pabellón nacional operando en el tráfico internacional, excepto uno en el tráfico del Amazonas al Golfo de EEUU. La Marina de Guerra posee tres petroleros que además de su participación en la Escuadra realizan operaciones comerciales. Cabe esperar que esta ley incentive su incorporación27.
La ley considera como navieros nacionales a las personas naturales de nacionalidad peruana; y como empresas navieras nacionales a las personas jurídicas constituidas en el Perú, con domicilio principal y sede real y efectiva en el país, que se dediquen al servicio del transporte acuático en tráfico nacional o cabotaje y/o en tráfico internacional.
Ello, siempre que:
- la propiedad de la persona jurídica sea nacional, para lo cual se requiere que cuando menos el 51% del capital social de la empresa, suscrito y pagado, sea de propiedad de ciudadanos peruanos; y que,
- el Presidente del Directorio, la mayoría de Directores y el Gerente General, sean de nacionalidad peruana y residan en el Perú.
Esas restricciones plantean el desarrollo de una FMN principalmente de propiedad de peruanos. Habrá que ver si ellas llegan a alentar la inversión extranjera para el desarrollo del transporte acuático.
Como en el pasado, se trata de medidas proteccionistas que tendrán éxito, siempre y cuando exista en el país la decisión de invertir y participar en actividades navieras, para lo cual se requiere no solo de gran eficacia en la gestión sino también de la voluntad y decisión para invertir grandes capitales en el negocio naviero.
f. Aspectos de tributación de la ley
Los aspectos tributarios más importantes incluidos en la ley son los siguientes:
- Importación temporal. Se autoriza a los navieros nacionales y a las empresas navieras nacionales que estén prestando servicios de transporte acuático en tráfico nacional (cabotaje) y/o en tráfico internacional, a que ingresen al país bajo el Régimen de Importación Temporal naves destinadas a esos fines, con suspensión del pago de todo tributo hasta por un periodo de 5 años. Es decir, el pago de los correspondientes aranceles, tributos, e impuestos a la compra-venta y el impuesto selectivo al consumo, quedarían temporalmente suspendidos por 5 años, pero no serían exceptuados. Existe una propuesta para modificar la ley extendiendo el periodo a 15 años.
- Incentivos temporales. Sin embargo, el incentivo anterior solo se concedería temporalmente, desde que la ley establece que las solicitudes para acogerse al beneficio de importación temporal solo se podrán presentar hasta 3 años después de la publicación del reglamento que contenga las normas complementarias a las que se refiere el segundo párrafo de la Primera Disposición Transitoria y Final de la ley. También existe en el Congreso una propuesta extendiendo tales plazos.
- Actividades exoneradas del pago de IGV y del ISC. La ley exonera del IGV y del ISC a los servicios conexos que se presten a las naves de bandera nacional por concepto de inspección, certificación, mantenimiento, reparación, y prevención y control de accidentes. Pero no menciona si esa exoneración también se aplicará a los servicios mismos de transporte internacional o de cabotaje.
- Base imponible de aranceles e IGV. La base imponible de derechos arancelarios y del Impuesto General a las Ventas cuando las naves se nacionalicen, deberá tener en cuenta el Valor en Aduanas consignado en la Declaración Única de Aduanas-Importación Temporal, deducida la depreciación.
- Depreciación acelerada. Se permite una depreciación del 20 por ciento anual sobre el Valor en Aduanas consignado en dicha Declaración. Cuando la nacionalización se efectúe durante el último mes del quinto año se podrá deducir el 20 por ciento.
- Exoneraciones adicionales. Se exonera del IGV y del ISC hasta por un periodo de 10 años, la venta de combustibles, lubricantes y carburantes a las naves de bandera nacional en tráfico nacional o de cabotaje.
g. Simplificación de trámites
Se simplifica los siguientes procedimientos para la venta o transferencia de una nave de bandera peruana que cambie de bandera.
- Venta o transferencia de naves sin necesidad de autorización. Para la venta o transferencia de naves sobre las que no pesen cargas, gravámenes o créditos marítimos privilegiados reconocidos por la legislación vigente y que estén e inscritas en el Registro Público de Naves, no se requerirá autorización previa alguna. Sin duda, ésta es una medida de facilitación del transporte marítimo muy adecuada.
- Uso del pabellón nacional en naves arrendadas cuando sean de poca edad y tengan un periodo definido para la opción de compra. Los navieros nacionales o las empresas navieras nacionales podrán enarbolar el pabellón nacional en naves arrendadas bajo las modalidades de arrendamiento financiero o arrendamiento a casco desnudo, con opción de compra obligatoria, si la antigüedad de construcción de dichas naves no es mayor de 10 años, y el plazo para hacer efectiva la opción de compra no es superior a 15 años.
- Fletamento de naves sin autorización previa. Para el transporte acuático en tráfico internacional los navieros nacionales o las empresas navieras nacionales, podrán fletar naves de bandera extranjera sin requerir autorización previa. Sin duda ésta es otra buena medida para facilitar el transporte marítimo.
h. Utilización de tripulaciones nacionales
En las naves de bandera nacional, los capitanes y cuando menos 80% de la tripulación deberán ser peruanos. Sin embargo, en casos excepcionales y previa constatación de que no hay disponibles capitanes peruanos debidamente calificados y con experiencia en el tipo de naves de que se trate, se podrá autorizar la contratación de los servicios de capitanes de nacionalidad extranjera.
i. Promoción de la MMN Fluvial (MMNF)
La ley prescribe que “el Estado reconoce la importancia de preservar, desarrollar y fomentar la Marina Mercante Fluvial, con el fin de alentar y fomentar el desarrollo económico, la integración nacional y la comunicación de la Amazonía peruana”.
Asimismo, la ley reconoce que el desarrollo de la Amazonía está íntimamente ligado al derecho perpetuo a la libre comunicación con el Océano Atlántico por el río Amazonas, reconocido en el Tratado de Límites, Comercio y Navegación celebrado con el Brasil en 1909.
Y finalmente señala que “en el transporte fluvial y lacustre del tráfico internacional con los países limítrofes, prevalecerá lo dispuesto en los tratados, convenios o acuerdos internacionales vigentes”.
Al respecto, para el desarrollo de la MMNF se debe tener en cuenta la necesidad de promover la construcción y operación de naves fluviales y de promover el desarrollo de puertos fluviales. Respecto a las naves se requiere resolver varios factores, tanto operacionales como institucionales y políticos. Uno de éstos es encarar el problema suscitado por la exigencia de la Autoridad Marítima de Brasil de exigir en la navegación por el tramo brasileño del Amazonas, río denominado Solimoes, desde Tabatinga hasta la desembocadura del Amazonas en el Océano Atlántico, la utilización de prácticos y pilotos de ese país, con tasas de practicaje y pilotaje tan altas que hacen imposible una real y efectiva competencia entre buques nacionales y brasileros. El otro asunto es hacer frente
a los problemas que ha generado en nuestros principales puertos fluviales: Iquitos, Pucallpa y Yurimaguas, el anormal comportamiento de las vías fluviales, que vienen afectando, en una u otra forma, las operaciones portuarias.
j. Apoyo a la Industria de Construcción y Reparación Naval
Aunque la ley establece que se dará apoyo a la Industria de Construcción y Reparación Naval parecería que este apoyo estará circunscrito a exceptuar del IGV y del ISC a los servicios conexos que se presten a las naves de bandera nacional por concepto de reparación y mantenimiento.
10. EL EJEMPLO DE GRECIA
Tras el examen de los principales elementos de la Ley 28583, habría que preguntarse si ellos serán suficientes para alentar eficazmente el desarrollo de la MMN en el actual escenario, que es tan distinto del que existía en 1991 cuando se decidió adoptar una política naviera de corte liberal.
Al respecto, cabría considerar si se debería reputar como MMN Nacional la constituida solo por las naves matriculadas en el Registro Público de Buques, cuya propiedad sea de nacionales, o –más bien, como es el caso de Grecia– si se debería permitir que las naves, de propiedad de nacionales, se abanderen en países de otros registros, siempre que se mantenga un “interés peruano” en las operaciones que realicen.
El ejemplo de Grecia y el desarrollo de su Marina Mercante está tratado ampliamente por Ioannis Michaletos28 en su artículo “La Marina Mercante Griega: el desarrollo de una red internacional”, de cuyo texto se han sintetizado algunos conceptos que se exponen en los siguientes párrafos29. Se trata de un excelente ejemplo de las condiciones adicionales a la legislación requeridas para el desarrollo de una Marina Mercante propia.
Michaletos hace énfasis en que Grecia a pesar de ser un país pequeño de solo 11 millones de habitantes, posee la flota de naves –no la flota de naves de bandera griega– más grande del mundo. Los griegos son propietarios del 16% del tonelaje total de naves del mundo, que es el más alto porcentaje de la flota mundial que jamás una nación haya tenido.
El investigador se formula varias preguntas: ¿Cómo es que una pequeña nación puede operar la flota más grande del mundo, superando a gigantes económicos como Japón o los Estados Unidos? Y, ¿por qué una flota cuyos buques navegan bajo distintos pabellones y transportan carga de diversas naciones es identificada como “de propiedad griega”? Finalmente, ¿cuál es la relación entre ser griego y la operación de empresas de transporte marítimo multinacional de “propiedad griega”?
En respuesta señala que a mediados del siglo XX la práctica de los propietarios de naves griegas de establecerse en Londres ya tenía en Grecia 100 años de edad. En 1886 el 7% de la membresía en el Baltic Exchange, el más importante mercado de fletamentos del mundo que funciona en Londres, era griega.
En 1993 ese porcentaje había aumentado a 18%. (263 representantes de empresas griegas). Y ello se debía a que los griegos habían logrado establecer conexiones de larga duración con otras actividades marítimas británicas: compañías de seguros, instituciones financieras, clubes de Protección e Indemnización (P&I Clubs) y
otros servicios auxiliares del transporte marítimo.
Según Michaletos, un segundo factor que habría contribuido al espectacular éxito de los griegos en el negocio naviero era la clase de servicios que prestaban y el tipo de cargas que transportaban: su especialización en “tramp fishing” y cargas a granel. Una tradición que había sido forjada en el siglo XIX, cuando se habían establecido redes comerciales y marítimas para transportar graneles desde el Mediterráneo Este y el Mar Negro al Mediterráneo Oeste y el norte de Europa.
El transporte marítimo “tramp” había proporcionado a Grecia flexibilidad para transportar cargas de cualquier nación, sin depender de la situación económica de una nación en particular. En la Primera Guerra Mundial ello había brindado a los propietarios de naves griegas, oportunidad de trasladarse hacia el Atlántico y convertirse, en el periodo entre las dos guerras mundiales, en la segunda flota más importante de “tramp shipping”. Desde 1945, los propietarios griegos habían trasladado sus actividades navieras del Atlántico al Pacífico y al Índico, respondiendo así a la demanda existente.
El autor puntualiza que las mismas familias propietarias de naves que transportaban granos desde el Mar Negro a Marsella, Londres y Amberes a comienzos del siglo XX, habían transportado granos de Buenos Aires a Londres en el periodo entre las dos guerras, y de Australia, EEUU, Argentina, China e India en los años siguientes a la Segunda Guerra Mundial. Su envolvimiento en el transporte “tramp” había permitido a los griegos ajustarse a nuevas demandas de los mercados internacionales, a nuevos tipos de carga y a nuevos buques.
Cuando había habido demanda para el transporte de hidrocarburos, los griegos habían aportado buques para satisfacer esa demanda. Cuando había habido demanda para el transporte de carga a granel sólida, los griegos habían aportado buques graneleros.
Se señala que un tercer factor que habría contribuido a la exitosa estrategia de negocios navieros de los griegos, habría sido su sistemático método de compraventa de buques, denominado anticíclico. De acuerdo a esa estrategia había que “comprar cuando todo el mundo vende, y vender cuando todo el mundo compra”. Los armadores griegos compraban cuando los fletes y las tasas de las naves buques estaban bajas y vendían cuando ellas estaban altas. Esa estrategia,
iniciada durante la transición de la vela al vapor, había dado a los griegos resultados espectaculares durante la crisis económica mundial de los años 30, cuando, a diferencia de las marinas mercantes de otras naciones marítimas tradicionales, la tasa de crecimiento de la flota de propiedad griega había sido positiva.
Se indica que muchos pequeños propietarios griegos de buques utilizan al transporte marítimo exactamente como una bolsa de valores. Entran al mercado cuando los precios de los buques están bajos y salen de él cuando los precios aumentan.
Otro aspecto positivo de ese método era la clase de buques que compraban, indicándose que los griegos eran los mejores compradores de buques de segunda mano y que mediante buenos programas de mantenimiento y reparación operaban los buques al máximo posible. La compra de buques de segunda mano había sido la columna vertebral de las actividades de un gran segmento de propietarios de buques.
El cuarto y último factor, que no por ser mencionado al final es el menos importante, es la eficiencia con la que los griegos operan sus buques, manteniendo bajos sus costos de operación fijos y variables. Aún se considera a los marineros griegos como los mejores del mundo.
Probablemente esa forma de pensar, relacionada con la tradición de nación marítima de Grecia, les había permitido lograr una gran productividad. En 1980 cerca del 40% de los marineros griegos provenían de las islas griegas y dos tercios de las tripulaciones de los buques de propiedad griega eran griegos.
En conclusión, y tomando como referencia el ejemplo griego, no parecería ser suficiente una ley promotora de la MMN, a no ser que contenga todas las herramientas necesarias para alentar el desarrollo de una flota mercante de propiedad y registro nacional, y que además –esto es muy importante– concurran otros factores.
Como se puede deducir del ejemplo citado, se necesita tener una tradición marítima que complemente la legislación, y que permita el desarrollo de actividades, no solo de transporte marítimo sino también de actividades conexas, como construcción y reparación de buques, seguros marítimos y otras.
El Perú tiene adormilada hace varias décadas la conciencia sobre la importancia del transporte marítimo y de otros intereses marítimos. Es necesario despertar esa conciencia.
11. CONCLUSIÓN
En esta exposición se ha intentado examinar, aunque sea someramente, la compleja problemática de la MMN. Y se ha señalado como causa principal de su desaparición el impacto del desarrollo del transporte de contenedores. Ello no significa que no puedan haber existido también otras causas que hayan contribuido decisivamente a esa situación. La mala gestión de la Compañía Peruana de Vapores, la más importante empresa naviera estatal, fue una importante causa contribuyente. Ingentes flujos de capital aportados al Erario por todos los peruanos fueron transferidos a dicha Empresa para evitar el colapso por una pésima gestión, colapso que de todas maneras se produjo.
También se ha examinado brevemente los principales elementos de la relativamente reciente Ley 25853, de Promoción y Desarrollo de la MMN, cuya reglamentación está actualmente en proceso. Del examen de estos elementos se podría afirmar que ellos no serán decisivos para promover el renacimiento de la MMN.
Y se ha bosquejado esquemáticamente en qué mercados se considera pueden tener éxito los buques de una nueva MMN, si son operados y mantenidos convenientemente y si su gestión es eficiente. Ciertamente, aunque no en todos los mercados como se propone en la LMM, en algunos mercados puede haber cabida para empresas y buques nacionales.
El tiempo es corto para entrar en más detalle y efectuar un análisis más profundo, o si se prefiere decir, menos ligero, de la problemática de la MMN.
Pero una conclusión sí parece importante destacar.
Si realmente se desea promover el apropiado desarrollo de una MMN se requieren elementos adicionales a la formulación de los instrumentos legales. En el fondo del asunto subyace la cuestión de si esa MMN ayudará al comercio marítimo, que es lo esencial a considerar, puesto que no tendría sentido promover el desarrollo de una MMN si ella no va a contribuir decisivamente a promover nuestro comercio exterior.
Cabe abrigar razonable optimismo y pensar que sí es viable el desarrollo de una MMN, si se aprovechan los espacios en los cuales esta participación puede ser eficaz. Se necesita el desarrollo de una MMN, si es que ella va a contribuir eficazmente a mejorar el sistema de transporte acuático.
En la búsqueda de ese fin no debe olvidarse que el comercio marítimo y el transporte marítimo como su herramienta principal, son vitales para la economía de la Nación. El movimiento acuático de carga requiere de un sistema de transporte marítimo eficaz y de un sistema de puertos eficientes, sistema que apropiadamente conectado a la infraestructura carretera y ferrocarrilera, permita satisfacer eficientemente tanto la demanda actual, como la demanda futura de la Nación.
Tampoco debe olvidarse que la mejora del sistema de transporte marítimo del país dependerá de la apropiada coordinación de todos los organismos incluidos en el transporte marítimo.
Se requiere mayor coordinación entre las instituciones gubernamentales. Por ejemplo, la decisión de DICAPI de seguir cobrando una tasa por efectuar la función de recepción y despacho de naves, función que por Ley fue transferida a la APN, aunque disfrazada de un tasa para la provisión de servicios de seguridad no tenía sentido. El hecho real era que DICAPI cumple importantes funciones que no están vinculadas a REDENAVES. Por lo tanto, lo que realmente se requería era el aporte por el Estado de recursos a DICAPI para el cumplimiento de sus importantes funciones. Esos recursos no tenían por qué estar ligados a REDENAVES, cuyo costo de prestación es realmente bajo. Ese aporte era una responsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas y en otras importantes actividades oceánicas y costeras, de una mejorada productividad y eficiencia de los puertos de la Nación y de un apropiado planeamiento estratégico del sector, para asegurar que los crecientes niveles de comercio marítimo sean gestionados de la manera más efectiva, más segura y desde el punto de vista ambiental, más responsable posible.
Los esquemas de tráfico marítimo que se puedan establecer para atender la demanda de transporte marítimo del país, permiten concluir que no parece factible la participación de buques portacontenedores nacionales de gran capacidad en los tráficos troncales entre puertos “hub”. Pero sí se puede pensar en la participación de buques portacontenedores nacionales en los servicios de alimentación y tráfico de cabotaje, y en los tráficos de cabotaje de hidrocarburos y de transporte de carga a granel sólida o seca, en ambos casos operando naves del tamaño apropiado. Para ello se requiere la inversión de grandes capitales. Y también, sin duda, de alianzas con importantes empresas extranjeras. ¿Existe voluntad para ello? Esta es una interrogante que solo el tiempo podrá contestar.
* Capitán de Navío MGP. Colaborador de «Foro Geomarítimo». Artículo publicado en la Revista del IEHMP 2008-2009. Lima: IEHMP. 2010.
NOTAS
1. El Perú ha firmado TLCs con EEUU, China, Canadá, Tailandia, Singapur, Chile y está en negociaciones con la Unión Europea, Corea, etc.
2. The Developing Countries and International Shipping. World Bank Staff Working Paper Nº 502. November 1981.
3. IMO response to current environmental challenges. IMO News. Edición 2007.
4. Íbid., 2.
5. “Transition to a new reality: theorising the organisational restructuring of ports”. Constantinos I. Chlomoudis, Escuela de Estudios Marítimos, Universidad del Pireo, Grecia, Apostolos V. Karalis, investigador libre,y Athanasios A. Pallis, Centro de Investigación, Universidad del Pireo, Grecia.
6. “Panorama del transporte en América latina y el Caribe en el 2000 sistemas integrados de transporte: un nuevo aliento”. A lo largo del año 2000 resurgió la discusión sobre cómo promover más el transporte internacional y el cabotaje marítimo y si se deberían abrir los mercados nacionales a la competencia internacional, es decir a buques con bandera extranjera. En varias conferencias como la denominada Intermodal South America en Sao Paulo y la denominada Latin Ports en Miami, y en varios foros subregionales del MERCOSUR y de la Comunidad Andina, quedó de manifiesto el choque de dos posiciones: (i) proteger los mercados nacionales para poder mantener un mercado cautivo para las empresas navieras del país, y (ii) abrir los mercados nacionales para ofrecer más opciones a los usuarios y lograr un uso más racional de los modos de transporte por carretera y acuático.
7. “Cabotaje in the Andean Community: the rebirth of the Merchant Marine?” Puerto Cabello, Venezuela. José Alfredo Sabatino Pizzolante, Maritime and Comercial Attorneys.
8. En 1958 fue construido en el Perú el petrolero “Zorritos”, la primera construcción naval de alto bordo en la costa oeste de Sudamérica. Revista de Marina Nº 1 – 2007. Editorial ¡Bienvenidos BAP “Bayóvar” y BAP “Zorritos”!
9. Maritime Subsidies. Setiembre 1993. US Department of Transportation. MARAD.
10. “La Propuesta de Política Marítima” del Instituto de Estudios Histórico-Marítimos. 2003, aún no publicada, menciona muchas de ellas.
11. René de la Pedraja. Latin American Merchant Shipping in the Age of Global Competition. Woodgreen Press.
12. Íbid., 11.
13. En 1956 Malcolm Mc Lean hizo el primer viaje comercial en contenedores utilizando un buque petrolero convertido, iniciando así la era de los contenedores.
14. Instituto de Estudios de la Marina Mercante Iberoamericana. 1994.
15. Entre los proyectos legislativos que no progresaron hubo uno proponiendo la creación de un “Registro Especial de Buques” presentado por la congresista Lozada de Gamboa; otro denominado “Ley de la Marina Mercante”, propuesto por la congresista Higuchi Miyagawa; otro elevado por el congresista Burgos Montenegro. También los congresistas Pando Pacheco y Reátegui Trigoso presentaron sus respectivos proyectos de ley, después que lo hiciera el congresista Medellius.
16. The Port Reform Toolkit. Banco Mundial.
17. Daniel Y. Coulter: Globalización del Comercio Marítimo: el surgimiento de los puertos hub.
18. Los petroleros “Petr Schmidt” y “Gregory Nesterenko”, rebautizados como BAP “Bayóvar” y BAP “Zorritos”, fueron incorporados a la Marina de Guerra a comienzos del presente año. Actualmente, ellos prestan servicio de cabotaje.
19. “La inversión como herramienta en el desarrollo portuario”, Carlos M. Gallegos Secretario Ejecutivo de la Comisión Interamericana de Puertos (CIP) OEA.
20. Íbid., 14.
21. Íbid., 14.
22. Íbid., 14.
23. Íbid., 14.
24. Íbid., 14.
25. Íbid., 14.
26. Íbid., 9.
27. Actualmente existe un solo buque comercial de bandera peruana que opera en el tráfico de Iquitos al Golfo de EEUU. Ese buque tiene más de 20 años de edad. El Servicio Naviero de la Marina, una institución estatal, posee dos petroleros que hacen cabotaje.
28. Ioannis Michaletos es un investigador y consultor independiente en HRM y desarrollo sostenible y miembro de la Junta de Gobierno del Instituto de Investigación para Estudios de Europa y América, así como un miembro asociado de la Agencia Internacional de Protección, Investigación e Inteligencia (ISRIA).
29. Ioannis Michaletos. La Marina Mercante Griega: el desarrollo de una red internacional.
