Visión Estratégica
del Cabotaje Marítimo en el Perú: retos y posibilidades
Jean Jesu Doig
Camino*
“… el buque mercante de un Estado […] es una
«parte flotante de territorio» de ese Estado,…”
Eugène Cauchy (1862: 157)
INTRODUCCIÓN
El
objeto de este ensayo académico recae en el transporte marítimo interno llamado
cabotaje como el más importante interés nacional en el ámbito marítimo, por ser
un servicio público esencial para el uso seguro y sustentable del mar. Así
mismo, sus conclusiones se orientan en ideas fuerza que se centran en las
relaciones entre la historia marítima del país y la gran estrategia nacional,
los intereses marítimos y las políticas públicas nacionales, y entre el
cabotaje y la economía de mercado.
El
enfoque de arte y ciencia con visión retrospectiva de la Historia Marítima del
Perú, posibilita retrotraer el estudio de la realidad marítima a hechos del
pasado en favor de elegir en el momento presente la mejor actitud estratégica
para preparar un futuro promisor; así mismo, este punto de vista es
complementario del enfoque prospectivo de la estrategia como disciplina
autónoma, que facilita decidir en las circunstancias actuales la ocurrencia de posibles
escenarios futuros y expresar una visión estratégica del cabotaje marítimo en
el país.
Actualmente,
no existe una política marítima integrada de Estado que regule la utilización
racional del transporte marítimo interno como un servicio de interés nacional.
Se necesitan definir objetivos claros y alcanzables, los que acompañados de
políticas específicas simples y fácilmente aplicables permitan aprovechar los recursos
disponibles del Dominio Marítimo del Perú en forma inteligente y eficiente.
En
tal sentido, es fundamental comprender la relación entre el cabotaje marítimo y
el mercado, tanto interno como subregional, con el propósito de contribuir
mediante medidas de fomento en las respectivas políticas públicas la
integración y el desarrollo nacional, por la estrecha relación que existe entre
intereses marítimos e instrumentos de política de Estado de protección del
transporte marítimo conforme el derecho nacional e internacional, a fin de
contribuir a la cohesión, integración y desarrollo sustentable del país y la
subregión, posibilitando la seguridad hemisférica.
Políticas
Públicas Comparadas: cabotaje libre y cabotaje regulado
Existen
dos corrientes de pensamiento en el país y en la subregión sobre el cabotaje
marítimo, situación que permite comparar dos políticas públicas, una de
protección y promoción del transporte marítimo comercial en tráfico nacional, declarado
de necesidad y utilidad públicas y de preferente interés nacional por norma
legal vigente, y otra de libre mercado de servicios de transporte marítimo
interno. (El Comercio 2013, 2014a, 2014b)
El
elemento común de estas dos políticas públicas en el país es el servicio de
transporte marítimo en su rol de medio económico, en un caso regulado por
intervención del Estado y en el otro desregulado por una mínima participación
del Estado.
El
elemento no común que distingue ambas políticas es el rol de medio logístico de
los servicios de transporte marítimo en tráfico interno, que soporta al sistema
de transporte nacional en apoyo a la seguridad y al desarrollo del país, componentes
privilegiados por el cabotaje regulado, y que tiende a desdeñar el cabotaje
libre.
El
cabotaje como medio logístico es un recurso del sistema de transporte nacional
que, por un lado es elemento primordial del comercio debido a su función de
distribución en la economía de mercado, y por otro es un servicio público
esencial de prioritaria inversión que el Estado garantiza por razones primordiales
de seguridad energética, alimentaria, militar-policial y de contingencias para
el desarrollo del país.
El
cabotaje marítimo como recurso del sistema de transporte nacional, se constituye
en un subsistema esencial de la logística integrada del país, así como en un
recurso fundamental de la logística regional con especial importancia en el
soporte logístico integrado de la subregión como bloque de economía y
desarrollo comprometido con la seguridad hemisférica. (Corcuera 2007: 165)
El
cabotaje como medio económico es un producto comercial de intercambio en el
mercado nacional, consistente en un servicio de transporte que por política
pública nacional de protección y promoción de la Marina Mercante para la
inversión en el patrimonio naviero del país, se reserva exclusivamente a buques
mercantes de bandera peruana, así como a buques de bandera extranjera fletados
u operados únicamente por empresas navieras nacionales.
El
cabotaje libre se sostiene en las leyes del mercado de la libre oferta y
demanda, que se fundamentan en el principio económico de la óptima distribución
de la riqueza, y en la eficiente contribución al desarrollo de las naciones, en
oposición a la intervención del Estado. Sin embargo, al persistir la figura del
Estado en la realidad mundial como actor esencial del sistema económico global por
configurar mercados nacionales, persiste la figura del cabotaje jurídico, sea
libre o regulado por principio de soberanía que el Estado ejerce en el
territorio marítimo nacional.
Una
tercera corriente de pensamiento dentro del concepto de cabotaje marítimo, como
política pública nacional, tiende a ubicarnos en una posición intermedia de
cambio gradual por la tendencia mundial orientada a pasar de un sistema de
cabotaje regulado a otro libre, siguiendo la experiencia anterior de los Estados
que al liberalizar el transporte marítimo de tráfico internacional ha contribuido
a dinamizar la economía nacional y mundial.
El
cabotaje en la región americana tiene objetivos diversos (Sánchez 2002: 29),
que se pueden resumir en políticas públicas nacionales destinadas a:
a.
Defensa y seguridad, al reservar tanto el cabotaje como también parte del
transporte internacional a fin de poseer y disponer de una flota naviera propia.
b.
Economía y estrategia, por vocación de los países de contar con una marina
mercante propia, generar trabajo y participar en la exportación de servicios de
transporte marítimo.
c.
Industria y logística, cuando los Estados pretenden influir en la construcción y
reparación local de buques destinados al cabotaje, con facilidades de
infraestructura y soporte de apoyo a esta actividad.
d.
Empleo y reserva, al asegurar que las tripulaciones de los buques de bandera
serán de nacionales del país donde se realiza el cabotaje, acumulando
experiencia y conocimiento en el desempeño de esta actividad.
Sin
embargo, pese a la aplicación de tales políticas del transporte marítimo para
lograr los objetivos deseados, en muchos países no ha existido inversión en
flotas durante años, así como no existe señal potencial de un incremento de
inversión en industrias marítimas y portuarias nacionales, como es en nuestro
país, por lo que se podría afirmar que la tendencia a la apertura del cabotaje
a empresas extranjeras en la subregión es inexorable y gradual. (Sánchez 2011)
Por
otra parte, la exclusividad del servicio de transporte marítimo en tráfico
nacional o cabotaje elimina la posibilidad de mejorar la intermodalidad en el
transporte, la competencia entre distintos modos, así como la integración
nacional y subregional, sin opción de generar nuevas oportunidades de empleo; debido
a que, al perderse
la posibilidad de reducir
costos de los servicios de transporte y por tanto reducir costos de la cadena
de logística para los generadores de carga nacionales y extranjeros, se reduce
la competencia y se elimina la posibilidad de utilizar servicios de operadores
extranjeros –potencialmente- más eficientes y de menor costo, generando que los
costos de transporte doméstico se [vean] artificialmente incrementados [por]
una oferta cuasi monopólica (Sánchez 2002: 30).
Un
referente valioso en políticas marítimas comparadas es la Unión Europea, que ha
desarrollado el concepto ampliado del cabotaje comunitario, en contraste al
tradicional concepto de cabotaje nacional de los Estados, concepción que sin
descuidar el doble rol del cabotaje, para con la seguridad y el desarrollo de
la comunidad europea, ha posibilitado promover inversiones en servicios de
transporte marítimo de corta distancia (TMCD) por competitividad a mejores
economías de escala. (UE 1999, 2002, 2003, 2007, 2008)
El
concepto de TMCD responde a un criterio técnico-económico, por ser reflejo del
diseño y operación de naves apropiadas y eficientes para tramos cortos de
navegación y cargas mínimas, que pueden recorrer entre puntos intermedios
distancias mayores a las limitadas por los litorales de un sólo país al
trasladar cargas menores a las usuales para el tráfico internacional. El TMCD
está vinculado al libre mercado del tráfico alimentador de rutas
norte-sur-norte en el sistema de transporte marítimo mundial, confluyendo con
un enfoque integrado al desarrollo sostenible de empresas navieras y de país en
la subregión.
Por
otro lado, los servicios de TMCD por eficiencia de tramos cortos no menores de
500 Km (López 2011: 23), y volúmenes de carga no menores de 900 Tm (Apoyo
Consultoría 2013: 11), posibilita por economías de escala un factor de
oportunidad para el inversionista naviero, así como para el país la posibilidad
de configurar con visión estratégica su litoral por concentraciones portuarias en
conexión con el tráfico interno nacional y subregional, potenciando el cabotaje
entre litorales de Estados continuos por competitividad en rutas marítimas alimentadoras
norte-sur-norte, para mayor eficiencia comercial y económica de navieros y
usuarios.
Política
Pública Nacional: cabotaje regulado
El cabotaje en el país
es tema de investigación y desarrollo histórico que se aborda desde la época
pre-hispánica en el Volumen II del Tomo II de la Historia Marítima del Perú,
cuando se comprueban hipótesis sobre la navegación y el comercio de los
pobladores de la costa anteriores al Estado incaico, principalmente por el
sistema de navegación costera y el transporte del guano de islas, que se
mantuvo luego por los propios colonizadores españoles desde el Callao a Panamá. (Villena 1981: 35-59)
En
el Perú, el cabotaje es el transporte marítimo, fluvial y lacustre entre
puertos del territorio nacional. La naturaleza comercial de dicha actividad de
servicios de transporte marítimo, prioritaria de los intereses marítimos
nacionales, está definida y regulada por las disposiciones contenidas en la Ley
Nº 28583 publicada el 22 de julio de 2005, Ley de Reactivación y Promoción de
la Marina Mercante Nacional, modificada por la Ley Nº 29475 publicada el 17 de
diciembre de 2009, así como por el Decreto Supremo Nº 014-2011-MTC del 15 de
abril de 2011, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 28583. (CRP 2015)
Al
respecto, el transporte marítimo, fluvial y lacustre comercial en
tráfico nacional, denominado cabotaje según Art. 7.1º de la Ley Nº 28583, cuya
naturaleza como actividad comercial está definida por el Art. 45.1º del
Reglamento de la Ley Nº 28583, corresponde al transporte acuático
comercial de pasajeros y carga, en tráfico que se realiza entre puertos
peruanos y está reservado exclusivamente a favor de los buques mercantes de
bandera peruana, de propiedad o bajo las modalidades de arrendamiento
financiero o arrendamiento a casco desnudo, con opción de compra obligatoria y
operados por un naviero nacional.
La
estrecha relación entre defensa de la soberanía nacional y el cabotaje, de
manera similar a como está regulado en muchos países del entorno, se debe a que
la figura económica del cabotaje no responde a una actividad de comercio
neutral, sujeta exclusivamente a las reglas del mercado y a la libre
competencia. Es una actividad que responde a una figura jurídica que muchos
Estados reservan para que sea ejercida por sus nacionales por principio de
soberanía y jurisdicción en favor del patrimonio naviero nacional.
Una
reserva de tal naturaleza no se justifica tanto en razones de orden fiscal o de
impulso económico de determinadas políticas públicas, sino de inversión y
reinversión en la flota naviera nacional, territorio flotante del Estado por
extensión del principio de territorialidad en función del derecho del pabellón
o bandera nacional, dado que:
En todas partes, en el Océano
como en los puertos extranjeros, el buque de guerra lo mismo que el mercante
constituye una parte integrante del territorio de su Nación; un pedazo,
digámoslo así, desprendido del suelo de la patria, con el cual van siempre
estrechamente unidos el idioma, los usos, las costumbres, las leyes y la
jurisdicción de aquella, que sin que la de otra Potencia alguna pueda jamás
invadirla sin inferir ofensa a la bandera que la simboliza (Negrin 1873: 102).
El
cabotaje regulado se sustenta en el deber del Estado de promover el bienestar
general y el desarrollo integral de la Nación (CPP 1993), así como por
principio de complementariedad defender la soberanía nacional, garantizando la
seguridad de la Nación mediante el Sistema de Defensa Nacional. La seguridad y
el desarrollo en el ámbito marítimo con variables interdependientes y conceptos
concomitantes porque aparecen y actúan conjuntamente.
El
Estado regula el cabotaje en el país, en alternativa al concepto de cabotaje
libre, a través de una política pública nacional que materializa una
restricción al naviero extranjero por un trato diferenciado de nacionalidad constitucionalmente
permitido (TC 2013), para realizar el transporte acuático en tráfico interno;
sin embargo, es una medida restrictiva de protección que afecta la norma
internacional de trato nacional entre Estados parte de tratados de libre
comercio vigentes. (ALADI 2006) y (OMC 2014)
Son
dos los objetivos principales de la política de Estado sobre el cabotaje: uno,
promover la reactivación de la Marina Mercante Nacional como una actividad
esencial cuya consolidación coadyuva al fortalecimiento y crecimiento del país,
y otro, incrementar la reserva naval de la Marina de Guerra del Perú. Ambos
objetivos se sustentan no solo en la inversión naviera del país, sino en la
reinversión que hace el empresario en su propio patrimonio, cuando al incrementar
la flota de bandera nacional contribuye a construir un país sustentable
desarrollando el territorio flotante del Estado. (Cauchy 1862: 157)
El
resguardo de que dicha actividad económica se realice a través de operadores
nacionales y mediante naves de bandera nacional está asociado al hecho de que
estos conforman la Marina Mercante Nacional y forman parte de la reserva naval
de la Marina de Guerra del Perú, toda vez que por Art. 24.2º del Decreto
Legislativo Nº 1138, se precisa que:
Conforman el material de la
reserva naval, las embarcaciones de bandera peruana, las instalaciones
marítimas, fluviales, lacustres y portuarias, a flote o en tierra con sus
respectivos sistemas y equipos, y por aquellos bienes y servicios que requiera
la Marina de Guerra del Perú, para el cumplimiento de sus funciones, de acuerdo
con lo establecido en la legislación específica sobre la materia (TC 2013).
En
tal condición, su existencia y fomento están vinculados al cumplimiento de los
fines que se asignan a la Marina de Guerra del Perú, por artículos 3º y 4.1º
del Decreto Legislativo Nº 1138, en las funciones de controlar, vigilar y
defender el dominio marítimo, así como de contribuir a garantizar la
independencia, soberanía e integridad territorial de la República. La Ley 28583
establece que el transporte de hidrocarburos en tráfico nacional queda
reservado hasta por un 25% para buques de la Marina de Guerra del Perú por
razones de seguridad y defensa nacional, alto interés público y conveniencia
nacional. (MGP 2015)
En
consecuencia, corresponde al Estado a través de la Marina de Guerra del Perú
contribuir al desarrollo de la Marina Mercante Nacional, potenciando el órgano
institucional encargado del servicio naviero para el transporte de
hidrocarburos asignado por ley, a fin de promover e impulsar el cabotaje
regulado en el país con el material y personal de su reserva naval disponible
hasta alcanzar la reactivación plena del mismo y actuar luego conforme el
principio de subsidiaridad del Estado, solo donde no hay participación privada;
así como, participando en el desarrollo económico y social del país según tarea
constitucional. (CPP 1993)
Por
otro lado, por instrumento de políticas marítimas públicas en la subregión nos
rige el derecho comunitario de la CAN sobre el transporte marítimo, dado que es
un tratado vigente que forma parte del derecho nacional, y que por la Decisión
288 del 21 de marzo de 1991, vigente el 4 de abril de 1991, permitió eliminar
la reserva de carga a nivel andino, lo que posibilitó una significativa
reducción de fletes y una mayor oferta de bodega para el comercio de productos
entre Países Miembros; así como, por la Decisión 314 del 6 de febrero de 1992,
vigente el 18 de febrero de 1992, que permitió la libertad de acceso al
transporte entre puertos de los Países Miembros. (CAN 1991, 1992)
Las
políticas públicas expresadas en normas legales consistentes con el
derecho internacional, tiene su
correlato técnico en planes estratégicos sectoriales que posibiliten el
cumplimiento de la ley y el logro de objetivos de interés nacional en forma
progresiva y gradual. En tal sentido, para alcanzar la reactivación y promoción
del cabotaje es tarea pendiente del Centro de Planeamiento Estratégico Nacional
(CEPLAN 2005) liderar la planificación nacional para modernizar las
infraestructuras portuarias, desarrollar cadenas logísticas en las que participen
puertos y facilidades de infraestructura al comercio exterior en forma total e
integrada, en armonía con la Autoridad Portuaria Nacional del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones (APN 2015) y
el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR 2015), a fin de contribuir
a facilitar el transporte multimodal en el país y en la subregión.
En suma, existen medidas de fomento
al cabotaje que se encuentran dispersas en políticas públicas marítimas,
portuarias y comerciales de protección del transporte marítimo interno, pero
cada vez más se hace necesaria una política marítima integrada que contribuya a
incrementar la eficiencia y competitividad del cabotaje en modo complementario al
carretero en el sistema de transporte del país, integrando el mercado interno
nacional al intracomunitario subregional por vía intermodal.
Visión
Estratégica: retos y posibilidades
El
cabotaje en el país, por hechos histórica y jurídicamente demostrados, sigue
siendo protegido por el Estado, por lo que cabe considerar en prospectiva la
posibilidad de una opción intermedia de política pública para el cabotaje marítimo
que sincere el empleo de buques extranjeros persistente en la realidad garantizando
el proceso de reinversión en el patrimonio naviero nacional, a fin de desarrollar
el territorio flotante nacional y ubicar al país en una posición estratégica de
cambio gradual por la tendencia mundial orientada a pasar de un sistema de
cabotaje regulado a otro libre progresivamente.
El
cabotaje marítimo tiene un doble reto en el sistema de desarrollo y seguridad
nacional respectivamente, primero en función de medio económico, como producto
comercial de intercambio en el mercado interno, consistente en un servicio de
transporte acuático reservado a nacionales por política pública de protección y
promoción de la Marina Mercante, y por último de medio logístico del sistema de
seguridad nacional como subsistema de apoyo logístico integrado al país, y
recurso logístico integrado en la subregión contributivo a la seguridad
hemisférica.
El
concepto de cabotaje marítimo responde más a un criterio técnico-jurídico por
estar vinculado a las regulaciones propias al tráfico interno de cada Estado o
comunidad de Estados, mientras que el concepto de transporte marítimo de corta
distancia, responde a un criterio técnico-económico, por el diseño y operación
de naves eficientes para tramos cortos de navegación trasladando cargas menores
a las usuales del tráfico internacional, con buques que pueden recorrer entre puntos
intermedios distancias mayores a las limitadas por los litorales de un solo
país en confluencia competitiva de rutas marítimas alimentadoras. Ambos conceptos
son complementarios y constitutivos de retos y posibilidades al desarrollo proyectado
del transporte multimodal en el país y la subregión.
El
uso sustentable del mar en el país plantea el reto institucional de contar con
un ordenamiento marítimo regulado constitucionalmente, al más alto nivel del
sistema jurídico nacional, vinculado a una política marítima integrada de
Estado en resguardo de los intereses nacionales, con leyes de desarrollo
constitucional que privilegien los servicios de transporte marítimo comercial
de tráfico nacional o cabotaje marítimo, normas legales complementadas con un
enfoque integrado y visión de futuro en el planeamiento estratégico nacional (CEPLAN),
mediante planes estratégicos sectoriales concurrentes en desarrollo y seguridad
nacional.
El
mercado de servicios de transporte marítimo de tráfico nacional o cabotaje
marítimo se encuentra desvinculado del mercado de servicios de transporte
marítimo de corta distancia en la subregión, planteando el reto para el Estado
de contar a futuro con un ordenamiento marítimo multilateral por convenio
subregional vinculado a una política marítima integrada de Estado, que
privilegie el cabotaje por intercambio de servicios de transporte marítimo en el
mercado intracomunitario subregional.
La
concentración geográfica por actividades productivas, la localización de la
población del país por su consumo asociado, y los servicios de transporte
marítimo por eficiencia de tramos cortos en confluencia de rutas alimentadoras
del tráfico mundial, posibilita configurar con visión estratégica el litoral nacional
en tres grandes concentraciones portuarias: Norte, Paita y Bayóvar; Centro,
Callao y San Martín; y Sur, Ilo y Matarani, por terminales intermodales que
transfieran la mayor cantidad actual y potencial del intercambio comercial del
país, correspondiente al tráfico de
carga general y contenedores del mercado nacional e intracomunitario subregional.
Es
un reto para la Marina de Guerra del Perú contribuir al desarrollo de la Marina
Mercante Nacional, potenciando el órgano institucional a cargo del servicio naviero
(SERNAVIMAR) de transporte de hidrocarburos asignado por ley, a fin de promover e impulsar el cabotaje regulado en
el país contando para tal efecto con el personal y material de la reserva naval
disponible, hasta alcanzar su reactivación plena y actuar luego conforme el
principio de subsidiaridad del Estado; así como, es una posibilidad
institucional participar en el desarrollo económico y social del país con los medios
y recursos que conforman la reserva naval, como son las embarcaciones de
bandera peruana, las instalaciones marítimas, fluviales, lacustres y
portuarias, a flote o en tierra con sus respectivos sistemas y equipos, y aquellos
bienes y servicios que requiera la Marina de Guerra del Perú, para el
cumplimiento de sus funciones, conforme lo establecido en normas y planes
vigentes.
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NOTA DEL EDITOR
* Contralmirante MGP. Colaborador de «ForoGeomarítimo».
